专题一回顾：原创丨原创丨专题一：城投融资环境不容乐观
专题二回顾：原创丨专题二：城投融资困境的成因
专题三回顾：原创丨专题三：城投困境化解的现实选择
城投公司化解债务风险的根本目的是什么？短期是求生存，中长期则是为转型升级腾挪出所需的时间与空间。短期控制甚至部分化解债务风险是可以通过多种手段做到的。长期来看，真正解决城投公司的债务危机、拓展融资空间，着眼点还应该在公司本身上。也就是公司必须要强身健体，有造血能力，有足够的信用与偿债能力，这才是真正解决区县城投公司债务与融资困境的办法。这就要求城投公司加快市场化改革，推动自身的转型升级。
全国经济发展的新形势以及区域经济社会发展的新阶段、新变化也要求城投公司跟上时代的步伐。于此同时，地方政府也对城投公司有了全新的要求，不仅要求城投公司会融资、会建设，还要求城投公司搞产业、做运营，因此，基于地方政府全域经营需要，要求城投公司成为地方经济社会发展的市场化综合载体。
在有条件的情况下，地方政府支持下，根据实际情况对辖区内各种类型的城投公司进行必要的重组，在短期内，可较快速度帮助城投公司走出债务及融资困境。
（一）城投平台整合的类型及实例
整合类型方面，平台整合目的可以分为两大类：（1）数量整合。从各地政策要求来看，部分省份直接限定了平台数量，平台数量控制的参考因素主要是行政级别，市、区县、园区分别限制不同的数量，通过整合可以直接减少平台数量。（2）质量整合。部分平台业务相近、板块重叠，通过归类整合，可以使每个平台分工更加明确，提升质量及竞争力。
整合形式方面，从各地城投平台整合具体案例来看，平台整合大致可以分为四种形式：（1）吸收型整合：以某一既有平台为主体，整合其他平台；（2）新设型整合：新设平台集团整合区域内资源；（3）按业务类型分类整合：根据不同的业务类型，将资源集中后整合成不同的专业集团；（4）按管理区域和业务类型分类整合：根据不同行政或功能区域，同时统筹不同的业务类型，设置两家及以上的平台集团整合区域内资源。
1、吸收型整合：以既有平台为主体，整合其他平台
吸收型整合模式主要有“1+N”、“2+N”两种。
（1）达州市“1+N”模式
达州市政府于年对达州市平台进行了资产重组，将区域内较大的融资平台达州发展、达州国资、达州交投均纳入达州市投资有限公司（以下简称“达州投资”）合并范围。对新纳入公司的区县平台管控方面，人事任命均由党组织进行管理，融资管控实行总额控制，债务则依据“谁用钱谁还钱”的原则实施。
表1：达州投资整合概况
整合效果方面，达州投资经过整合后资产规模大幅增加，总资产增至.93亿元，净资产增至.91亿元，较整合前分别大幅增长.36%、.82%。同时业务规模和区域范围扩大，新增粮油销售等可以贡献现金流的业务，资产负债率有所下降，财务指标得以改善。债券估值方面，以“20达州02”为例，年9月30日达州投资关于资产重组的公告发布后，“20达州02”的中债估值显著下行，从10月14日的7.41%下滑至10月15日的6.81%（下行60bp）。
（2）平阳县“1+8”模式
从年起，平阳县政府以“做优资产、做大收入、做强企业”为思路，构建“1+N集团”模式框架，搭建县国发公司“1+8”集团体系。
“1”即平阳县国资发展有限公司。
“8”即平阳县国资发展有限公司下属8家一级子公司：（1）平阳县国有资产投资经营有限公司；（2）平阳县旅游发展投资有限公司；（3）平阳县城市建设投资有限公司；（4）平阳县公用事业投资有限公司；（5）平阳县交通投资集团有限公司；（6）平阳县水利发展投资有限公司；（7）平阳县滩涂围垦开发建设有限公司；（8）温州长安集团有限公司。
图1：平阳县县平台整合概况
（3）贵州省龙里县“2+N”模式
年12月，龙里县政府按照“2个管理母公司，多个专业子公司”的思路，选取经营状况较好的平台公司设立为母公司，再兼并部分平台公司作为其子公司。具体操作上，龙里县政府分别以县国资公司和贵龙城投公司为主体，将县供排水公司、县工投公司、交投公司等20多家国有资产公司、投融资平台公司，整合组建贵州腾龙实业集团和贵州贵龙实业集团两大集团公司，形成“2+N”模式架构。其中，贵龙集团由贵龙城市经济带投资开发有限公司等公司整合而成，主要负责辖区内经营性业务的经营管理；腾龙集团由龙里县国有资本营运有限责任公司等公司整合组建而成，主要负责龙里县城区及供水领域等公益性业务的经营管理。龙里县政府通过分别整合经营性、公益性两类资源进入两个平台主体，达到了资源整合的目的且确立了划分不同类型平台分类经营的思路。
图2：龙里县平台整合概况
（4）浙江安吉县“2+N”模式
浙江安吉县在整合中也形成了以两大投融资平台为主的“2+N”模式，两大平台，一是浙江安吉两山国有控股集团有限公司（以下简称“两山国控”），将安吉交投、国投及产投进行整合；二是浙江安吉国控建设发展集团有限公司（以下简称“安吉国控”），专门负责开发区范围内的业务。
表2：安吉县平台整合概况
（5）安阳市“2+N”模式
年2月，安阳县政府根据各平台公司历史沿革、资产规模、负债水平、业务运营、人员配置、内部管理以及下属子公司构成等具体情况，以安阳市城乡一体化示范区建设投资有限公司（简称“示范区建投”）、安阳东飞航空运动城建设发展有限公司（简称“东飞航空”）为主体，通过一系列内外部整合重组操作，构建安阳县（含示范区）两个一级政府投融资平台公司，其中：整合重组后的安阳市城乡一体化示范区建设投资有限公司保留原来的名称（简称“示范区建投”），以示范区财政局为出资人，%持股，负责全县范围内的城乡建设、现代农业、股权投资、金融服务、资产管理等业务；整合重组后的东飞航空更名为安阳县城市投资运营有限公司（简称“安阳县城投”），以安阳县财政局为出资人，%持股，负责全县范围内的置业开发、园区的投资建设及运营管理（通航、新能源汽车、智能制造三大主导产业园区）等业务。
两大平台公司以各自子公司等二级平台公司为实体化运营主体，充分发挥各自业务板块内相应的投资、融资、建设、运营管理职能，最终实现各自定位明确、职能互补、分业运营，提高国有资产的经营管理水平，促进国有资产保值增值。
通过整合重组，一方面，打造上述两个一级平台主体，能够最大限度集中区域内资产、资源，统筹项目规划、城建融资及资金使用，理顺平台公司决策机制，解决好项目资金“借、用、管、还”问题；另一方面，以业务板块定位为出发点，集中各自业务领域内资产资源，分业经营，独立运作。健全平台公司经营管理体制，推动平台公司进行市场化、实体化、规范化和多元化的运作，提高平台公司自主经营和持续盈利的能力，增强平台公司的自我造血功能。
表3：安阳市平台整合概况
总体而言，吸收型整合的城投公司在经过整合后，巩固了其在当地的重要性，在财务指标得以改善、资产规模大幅增加的情况下，可能存在估值下行或信用利差收窄的投资机会，融资产品市场认可度将有所提升。
2、新设型整合：新设平台集团整合区域内资源
新设型整合的一种模式是采取1+N模式，即新设平台集团整合区域资源，形成一家大型的投资控股集团下设N家子平台模式。另外还有“2+N”、“N+N”模式。
（1）聊城高新区“1+N”模式
年7月，针对目前市场需求及发展状况，为有效解决发展所需的资金、土地、项目、人才、建设等要素，聊城高新区统筹区属国有资源、国有资产、国有资金、国有资本，组建了聊城高新控股集团有限公司。将聊城高新区财金建设发展公司、山东九州高科建设有限公司、聊城高新城市运营有限公司、聊城高新人才发展有限公司4个平台划入集团。集团公司定位于实体化的政府投融资平台、专业化的现代工业园区运营商、市场化的城市综合发展商、系统化的创新资源集成商、多元化的公用事业服务商，主要负责专业园区规划、产业培育、基础设施建设、投融资、土地开发管理、项目服务等。截止年6月底，总资产.99亿元，信用评级为AA。
四家子公司主要负责不同业务板块：山东九州高科建设有限公司负责棚户区改造、房地产开发业务、城市基础设施投资建设、学校、医院等公益性项目建设等板块；聊城高新财金控股有限公司负责新能源新材料高端装备、医养健康、信息技术、房地产业务、金控业务和园区开发运营服务等板块；聊城高新城市运营有限公司负责城园林绿化管理、环卫保洁管理、市政设施管理等板块，完善城市功能，改善城市人居环境，增强城市综合承载力，努力打造美丽生态宜居高新区；聊城高新人才发展有限公司负责建设全链条全方位人才服务体系、聚焦人才精准引进和服务、人才创新创业载体建设、人才创业投资、人才安居教育等板块。
图3：聊城高新区平台整合概况
（2）子长市“1+N”模式
年8月，子长市政府推动现有平台和国有企业整合为一个资产规模50亿元的融资平台公司——陕西子长瓦窑堡投资集团有限公司(以下简称集团公司)。
按照积极稳妥、分类施策、分步整合的原则，对全市融资平台、国有企业作为独立法人二级子公司分批纳入新组建的集团公司。第一批纳入集团公司的二级子公司8个，分别为：子长市城市建设投资有限责任公司、子长市农村公路养护有限责任公司、子长市矿产开发有限责任公司、子长市安定文化旅游产业投资开发有限公司、子长市林业投资有限责任公司、子长市城镇化建设投资有限责任公司、子长市扶贫开发投资有限责任公司和子长市新能源开发有限公司。纳入集团的二级子公司资产和股权%划转集团公司，根据集团公司业务发展需要和业务板块拓展，逐步将其他市属国有企业纳入。
整合后的公司组建专业化子公司，依法开展片区开发、土地整理及一级开发、农业产业化、产业园区开发、房地产开发、文化旅游开发、能源化工建设、工程承揽、项目策划包装和咨询服务、污水垃圾处理、市政环卫、停车场运营、劳务外包等经营性业务；通过代建制、EPC、PPP等模式参与政府性投资项目，逐步开展相关项目开发经营、项目咨询和建设管理服务。
融资平台公司完成整合升级后，凭借优质资源、政策支持和专业优势，按照市场化运营模式，积极参与地方基础设施和公益性、准公益性项目建设，通过融资平台公司自身收益和政府奖补，增加融资平台公司综合收益。围绕做活集团公司现金流,市场化经营国有经营性门面房和行政事业单位闲置办公场所，通过政府购买服务和政府采购等方式将市内环卫、行政事业单位物业、固废处理、农村公路养护等工作委托集团公司运营，同时，将城市泊车、广告、垃圾场等特许经营权授权集团公司运营。
图4：聊城高新区平台整合概况
（3）亳州市“1+N”模式
以亳州建安投资控股集团有限公司（以下简称“建安集团”）的整合为例，年6月，在亳州市委市政府的主导下，根据《亳州市人民政府关于变更亳州建设投资集团有限公司有关事项的通知》（亳政秘[]60号），亳州建设投资集团有限公司（以下简称“亳州建投”）对区域原有平台进行整合，主要是将亳州市国资监管机构下属的亳州城建、亳州文旅、亳州金地和亳州交投股权均划入亳州建投，后亳州建投更名为建安集团，注册资本增至30亿元；整合完成后，建安集团下属的平台业务板块互不重叠，亳州城建负责亳州市本级基础设施建设；亳州金地属于区级城建主体；亳州交投主要经营省道、国道等市外交通设施建设；亳州文旅负责经营市内文旅板块建设。
图5：建安集团新设型整合
（4）常德市“1+N”模式
年7月常德市全面启动平台公司整合转型工作，主要以常德市城市建设投资集团有限公司（以下简称“常德城建”）为核心建立常德市城市发展集团有限公司（以下简称“常德城发”），然后将其他常德市国资监管机构持有的平台划至常德城发或常德城建。常德城发于年10月30日成立，成立后常德城建、常德交投和常德公用被无偿划转至该公司。后续在政府资源承接、资金归集等方面都将以常德城发为中心进行归集、统筹、调度。
图6：常德市平台
3、按业务类型分类整合：根据不同的业务类型，将资源集中后整合成不同的专业集团
按业务类型分类整合，即根据不同的业务类型，整合区域资源，形成多家大型的专业集团，下设N家专业子公司模式。主要为“N+N”模式。
（1）济南市“6+N”模式
以济南市级平台整合为例，济南市年出台市级投融资平台整合调整方案，新组建济南城市投资集团有限公司、济南城市建设集团有限公司，保留济南产业发展投资集团有限公司、济南轨道交通集团有限公司，成立济南金融控股集团有限公司、济南文旅发展集团有限公司，形成六大集团，并吸纳全市28个市直部门所属的家企业，实现市属经营性国有资产统一监管。
图7：济南市平台整合
（2）其他区域“N+N”模式
除上述济南市按业务类型分类整合外，年以来又有多省市发布通知，拟按业务类型分类整合区域内平台。如年9月，石家庄市拟将77家市属国企进行全面重组整合，筹建石家庄国控城市发展投资集团有限责任公司、石家庄文化旅游集团有限公司、石家庄国有资本投资运营集团有限责任公司等五大集团；年11月，保定市拟组建“国控、文发、交投、产发、农发、建投、数投、国康”等8家平台；年12月，湖北省首批改革组建的湖北交通投资集团有限公司、湖北联投集团有限公司、湖北文化旅游集团有限公司、湖北铁路集团有限公司、湖北农业发展集团有限公司等五家企业挂牌。
4、区域+业务类型分类整合
根据不同行政或功能区域，同时统筹不同的业务类型，设置两家及以上的平台集团整合区域内资源。主要为“N+N”模式。
（1）仪征市“5+6”模式
年8月，仪征市通过整合全市资源，改组组建国有资本运营公司和国有资本投资公司两类公司，构建起“一核两类五大平台公司六个实体公司”的国有企业总体框架。
“一核”：以仪征市国有资产管理中心代表市政府履行出资人义务，行使出资人职责。
“两类”：按照十九大精神与相关政策文件，改组组建的两类公司——国有资本运营公司与国有资本投资公司。国有资本运营公司基本职能为：对下属公司履行出资人职责；市场化融资；股权投资；对下属公司的经营业绩考核；财务结算；对下属公司资金实行统一管理等；统筹发展；监督下属公司的产业发展方向。国有资本投资公司的基本职能为：组织项目实施；国有资产运营；项目融资；接受母公司监督管理等。整合改组后政府要依法放权、不越位、不缺位，依法将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子（孙）公司的管理事项原则上归位于运营公司或投资公司，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。
“五大平台公司”：
以“仪征市城市建设发展有限公司”（简称“城发公司”）为载体，转型为国有资本运营公司，整合市属融资平台。
以扬子投资发展有限公司（简称“扬子公司”）为载体，转型为国有资本运营公司，整合镇属融资平台。
汽车园、开发区、枣林湾三个园区整合现有园区内平台公司，分别成立一家国有资本投资公司，负责各自园区基础设施建设及产业打造。
“六个实体公司”：
城发公司打造“水务交通”、“城市建设”、“城市管理运营”、“金融投资”四个投资公司。
由交运局、水利局所属平台公司整合成“交通水务投资公司”，负责仪征市内外水务交通设施的建设运营，例如水库、大桥、水利设施、国道、省道等；
由建发公司、城建局下属平台公司及教育局下属平台公司整合成“城市建设投资公司”，负责全市范围内道路、桥梁、园林绿化等市政设施的建设运营及本市地产开发建设与棚户区改造、安置房建设等建安工作，同时负责本市学校等教育设施的建设维护；
由城发公司下属的物业公司等实体服务企业，以及物业、广告、加油站、停车场等城市管理服务资源以及保安公司、劳务派遣公司等行政事业单位下属的小型实体服务企业整合成“城市管理运营投资公司”，着重于城市运营服务工作的开展；
以城发公司旗下金融担保公司为主体，整合全市金融资源，成立“金融投资公司”，一方面由政府牵头，金融投资公司作为出资方，与专业金融机构进行合作，组建仪征市城市建设、产业发展基金，带动社会资本出资；另一方面，除金融担保外，从门槛较低、难度较小的组建仪征市城市建设、产业发展基金，开展小贷、融资租赁、信托等业务入手，整合金融业务牌照，并为其他国资平台设计融资模式，或为其引入投资合作伙伴，延伸仪征市金融服务产业链条。
扬子投资发展有限公司（简称“扬子公司”）下设“村镇建设投资公司”。
将各镇建设及各类资源注入一家具有市政、绿化建筑资质的企业，面向村镇道路、绿化、庄台等基础设施的建设以及生态农业的投资开发。
“枣林湾投资公司”下设“文化旅游发展公司”。以“两园”为基础，整合全市旅游资源，围绕地方旅游特色文化与非遗资源，结合旅游与生态等产业，发展全域旅游。
图8：仪征市平台整合概况
（二）区县城投整合的具体方向与建议
结合目前的城投资产整合现状及案例，具体到各个城投平台，还需要从区域现状及平台地位出发考虑整合方向，以下列举的几种情形以供参考：
（1）区域核心平台的整合：整合同类资源要素融资平台，合并重组同级融资平台，具体可参考上文中的达州市、亳州市平台整合案例。
（2）国有资产管理类融资平台整合：可采取1+N或2+N模式，结合国资国企改革，国有资产管理类平台公司可借机转型为国有投资运营公司；亦可按业务类型分类整合，打造若干分业经营的平台集团，具体可参考上文中济南市、仪征市的平台整合案例。
（3）开发区、园区类投融资平台整合：（a）建立产业园区，成为园区管理公司，通过为园区内企业的服务获得经营性现金流收益；或与知名地产商合作开发和自主开发结合，依靠厂房、研发办公楼、商业物业、配套人才公寓等租金收入获取现金流。（b）股权投资，通过减免租金等方式吸引高新技术等创新创业公司入驻园区，利用园区的优势对这类企业进行股权投资，以后这些企业如果可以IPO上市，城投公司可以实现股权退出，获得收益。具体可参考聊城市高新区的平台整合案例。
（4）产业结构调整区域融资平台整合开级：山西、河南、辽宁等产业结构调整矛盾较为集中的地区，破产关停、债务重组压力较大的省级平台，可结合当地的新兴产业进行产业投资或市场化兼并重组。具体可参考常德市、子长市、安阳市、龙里县、平阳县的平台整合案例。
（三）区县城投不同类型的整合
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